Il Tar Sicilia annulla il diniego di una PAS: la qualificazione dell’area segue la legge statale, non la pianificazione locale. Ma il quadro giurisprudenziale non è uniforme
Chi progetta un impianto fotovoltaico a terra al servizio di una comunità energetica rinnovabile incontra quasi sempre lo stesso ostacolo, e quasi mai è di natura tecnica. Il Comune oppone la destinazione agricola dell’area, la prossimità a un bene vincolato, una norma tecnica di attuazione che vieta gli «impianti produttivi» in zona agricola. Il risultato è il blocco della procedura abilitativa semplificata e, con esso, del progetto.
Con la sentenza n. 1517/2026 del 26 maggio 2026, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ha annullato un diniego costruito esattamente su quegli argomenti. La pronuncia offre una lettura sistematica che merita di essere conosciuta da chi opera nel settore delle fonti rinnovabili e da chi promuove una CER — a condizione di collocarla nel suo contesto, che, come si dirà, non è privo di tensioni.
Il caso: una PAS bloccata su quattro fronti
Un’impresa aveva presentato la procedura abilitativa semplificata prevista dall’articolo 8 del d.lgs. n. 190/2024 (il testo unico sulle rinnovabili) per un impianto fotovoltaico a terra destinato ad alimentare una comunità energetica rinnovabile.
Il Comune aveva negato il titolo invocando, in successione:
- la fascia di rispetto di 500 metri da un bene paesaggisticamente vincolato;
- il divieto di impianti produttivi nella sottozona agricola di margine urbano;
- l’asservimento del fondo a una precedente edificazione;
- presunte carenze della documentazione presentata.
Era stata inoltre eccepita l’improcedibilità del ricorso per la scadenza del bando PNRR di riferimento. Il Collegio l’ha respinta con un rilievo di ordine sostanziale: il funzionamento di una comunità energetica rinnovabile non dipende dall’erogazione dei contributi pubblici, e l’interesse alla realizzazione dell’impianto sopravvive alla scadenza del bando.
«Area non inclusa» non significa «area inidonea»
Il primo passaggio della decisione è anche il più rilevante sul piano sistematico.
L’articolo 20, comma 7, del d.lgs. n. 199/2021 stabilisce che le aree non ricomprese tra quelle idonee non possono essere dichiarate inidonee — né in sede di pianificazione territoriale né nell’ambito dei singoli procedimenti autorizzatori — per la sola circostanza della mancata inclusione.
È una regola che ribalta l’impostazione seguita da molte amministrazioni locali. La disciplina delle aree idonee non è un elenco chiuso di luoghi in cui l’impianto è ammesso, con divieto implicito altrove: è uno strumento di semplificazione che individua i contesti di massimo favore. Fuori da quell’elenco l’istruttoria resta ordinaria, non preclusa.
Ne discende, per il Tar, che la fascia dei 500 metri dal bene vincolato serve a individuare le aree idonee e non a fondare un divieto automatico. La procedura abilitativa semplificata resta praticabile anche in prossimità di beni vincolati: il Comune dovrà acquisire gli assensi delle amministrazioni preposte alla tutela, se del caso convocando la conferenza di servizi, ma non può convertire la vicinanza al vincolo in un ostacolo insuperabile deciso a monte.
Gli impianti a servizio di una CER e i limiti in zona agricola
Il secondo passaggio riguarda la destinazione agricola dell’area.
Per gli impianti al servizio di una comunità energetica rinnovabile non operano i limiti di ubicazione in area agricola previsti dall’articolo 20, comma 1-bis, del d.lgs. n. 199/2021, disposizione oggi trasfusa nell’articolo 11-bis del d.lgs. n. 190/2024.
Il Collegio aggiunge un rilievo di tecnica interpretativa che vale ben oltre il caso deciso: le norme tecniche di attuazione comunali non possono essere piegate, in via interpretativa, a divieto generalizzato. L’espressione «impianti produttivi», riferita alle zone agricole, individua gli impianti di produzione agricola e zootecnica — stalle, serre, strutture di trasformazione — non gli impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.
Cade infine anche l’argomento dell’asservimento del fondo a una precedente edificazione: i moduli fotovoltaici installati a terra non sviluppano cubatura in senso edilizio, e dunque non consumano la capacità edificatoria eventualmente già impegnata.
Il vizio procedimentale: motivi nuovi e termine non sospeso
La sentenza non si ferma al merito. Il diniego presentava due vizi di procedura, ciascuno di per sé sufficiente all’annullamento.
Il primo: conteneva motivi mai prospettati nel preavviso di rigetto, in violazione dell’articolo 10-bis della legge n. 241/1990. Il contraddittorio procedimentale non è un adempimento formale; se l’amministrazione fonda il provvedimento finale su ragioni che il privato non ha avuto modo di conoscere e contrastare, quel contraddittorio è svuotato.
Il secondo: quanto alle integrazioni documentali richieste, il Comune non aveva sospeso il termine di trenta giorni previsto dall’articolo 8, comma 6, del d.lgs. n. 190/2024. Decorso quel termine senza un provvedimento legittimo, il titolo si intende perfezionato senza prescrizioni. Chiedere documenti senza attivare la sospensione significa lasciare correre il termine e, di fatto, consumare il potere di diniego.
Il contesto: un quadro giurisprudenziale non uniforme
Sarebbe fuorviante presentare questa pronuncia come l’approdo di un orientamento pacifico. Il contenzioso sulle aree idonee è, al momento, uno dei più mossi del diritto amministrativo dell’energia, e chi progetta un impianto deve saperlo.
Sul rapporto fra le ipotesi di idoneità ex lege previste dall’articolo 20, comma 8, del d.lgs. n. 199/2021, il Tar Toscana, sede di Firenze, con la sentenza n. 641/2025 ha affermato che le lettere c-ter e c-quater configurano due ipotesi distinte e alternative: accertata la sussistenza dei presupposti di una delle due, l’area è idonea, senza che occorra il cumulo dei requisiti. È la lettura più favorevole all’operatore, e non è l’unica in campo: la questione se la lettera c-quater abbia natura aggiuntiva oppure alternativa rispetto alla c-ter è stata affrontata anche in grado d’appello.
In direzione opposta si colloca il Tar Emilia-Romagna, sede di Parma, che con la sentenza n. 5/2025 ha ritenuto che, quando un’area ricade nella fascia di rispetto di 500 metri da beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda del d.lgs. n. 42/2004, trovi applicazione un divieto espresso ai sensi dell’articolo 20, comma 8, lettera c-quater.
Il messaggio pratico è duplice. Da un lato, il diniego comunale fondato sulla sola destinazione agricola o sulla mera prossimità a un vincolo è tutt’altro che inattaccabile, e la pronuncia siciliana lo dimostra. Dall’altro, la variabile della fascia di rispetto e la natura del vincolo — paesaggistico oppure culturale ai sensi della parte seconda del Codice dei beni culturali — non sono dettagli: possono spostare l’esito. Un esame preventivo della situazione vincolistica dell’area vale più di qualunque impugnazione.
Che cosa se ne ricava, in concreto
Per chi promuove una CER o realizza l’impianto. La destinazione agricola dell’area e la prossimità a un bene vincolato non sono, di per sé, ragioni di diniego. Prima ancora di impugnare, conviene verificare due cose: se il provvedimento negativo si fondi su una qualificazione di «inidoneità» che la legge statale non consente, e se il termine di trenta giorni sia stato regolarmente sospeso. Sono due verifiche rapide che possono cambiare l’esito della vicenda — e la seconda, in particolare, può aver già prodotto la formazione del titolo.
Per i Comuni. Il messaggio è speculare. Il diniego di una PAS esige un’istruttoria puntuale, un contraddittorio pieno e motivi enunciati tempestivamente, non costruiti a posteriori. Nel caso deciso, l’annullamento è stato accompagnato dalla condanna alle spese.
Per i progettisti e i tecnici. La distinzione fra «impianti produttivi» agricoli e impianti di produzione di energia è un punto su cui molte norme tecniche di attuazione risultano ambigue. Una lettura estensiva del divieto, in assenza di una previsione espressa, non regge al vaglio del giudice amministrativo. Conviene però anticipare il tema nella relazione tecnica, anziché lasciarlo emergere in sede di diniego.
Domande frequenti
La mia area non è fra quelle idonee: posso comunque realizzare l’impianto? La mancata inclusione fra le aree idonee non equivale, di per sé, a inidoneità: l’articolo 20, comma 7, del d.lgs. n. 199/2021 vieta espressamente di trarre quella conseguenza dalla sola mancata inclusione. L’istruttoria resta ordinaria e vanno acquisiti gli assensi delle amministrazioni preposte alla tutela.
Vale ancora la deroga per gli impianti al servizio di una CER? La disposizione che escludeva i limiti di ubicazione in area agricola per gli impianti a servizio di una comunità energetica rinnovabile, originariamente contenuta nell’articolo 20, comma 1-bis, del d.lgs. n. 199/2021, è oggi trasfusa nell’articolo 11-bis del d.lgs. n. 190/2024.
Il Comune mi ha chiesto integrazioni documentali: il termine si ferma? Solo se l’amministrazione sospende formalmente il termine di trenta giorni previsto dall’articolo 8, comma 6, del d.lgs. n. 190/2024. In mancanza, il termine continua a decorrere e, una volta scaduto, il titolo si intende perfezionato senza prescrizioni.
Il diniego contiene motivi che non erano nel preavviso di rigetto: posso farlo valere? Sì. È una violazione dell’articolo 10-bis della legge n. 241/1990, che nel caso deciso dal Tar Sicilia ha concorso all’annullamento del provvedimento.
L’impianto a terra consuma capacità edificatoria? Secondo la pronuncia in esame, i moduli fotovoltaici installati a terra non sviluppano cubatura in senso edilizio: l’eventuale asservimento del fondo a una precedente edificazione non è quindi di per sé ostativo.
Conclusione
La pronuncia rafforza la posizione delle comunità energetiche rinnovabili in un settore nel quale l’ostacolo maggiore, come si diceva, non è quasi mai tecnico ma amministrativo. La qualificazione dell’area segue la legge statale e non gli orientamenti della pianificazione locale; e il procedimento semplificato, se l’amministrazione non lo governa nei tempi e nelle forme, si perfeziona.
Resta il fatto che la materia è in movimento e che pronunce di segno diverso convivono. Ogni progetto ha una sua storia urbanistica e vincolistica: prima di presentare la PAS — e a maggior ragione prima di impugnare un diniego, dove i termini sono brevi — è opportuno un esame preventivo della documentazione e della situazione vincolistica dell’area.
Il tema è trattato anche in un mio articolo pubblicato su NT+ Condominio & Immobili de Il Sole 24 Ore.
Avv. Luca Savi — Studio legale, Via Matris Domini 11, 24121 Bergamo — tel. 035/0291809
